Recht


Berufsanerkennung in Deutschland und in der EU: Neuerungen sind auf dem Weg

Quelle: © Karl-Heinz Laube/pixelio.de
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Wenn (Zahn-)Ärzte die Landesgrenzen überschreiten, dürfen sie bekanntlich nicht ohne Weiteres praktizieren. Nach deutschem Recht konnte ein Arzt, der nicht aus einem EU-Land kommt, bislang keine Approbation erhalten. Dies hat sich mit einem neuen Gesetz geändert. Die Berufsqualifikation ausländischer Bewerber soll künftig über eine individuelle Defizitprüfung oder eine standardisierte Kenntnisprüfung getestet werden. Auch die Richtlinie zur Berufsanerkennung der EU (RL 2005/36/EG) soll in nächster Zeit modernisiert werden, was für die Gesetzeslage hierzulande wieder Veränderungen mit sich bringen würde. Unser Autor hat die Diskussion vor Ort verfolgt.

Berlin: Neues Berufsqualifikationsfeststellungsgesetz

Am 4. November dieses Jahres passierte der Gesetzentwurf der Bundesregierung zur leichteren Anerkennung ausländischer Berufsausbildungen den Bundesrat. Dies verwundert, da in der EU bereits eine Initiative zur Modernisierung der EU-Berufsanerkennungsrichtlinie (RL 2005/36/EG) gestartet wurde. Das neue Gesetz der Bundesregierung sieht auch für Nicht-EUAusländer die Möglichkeit vor, vom 1. März 2012 an innerhalb von drei Monaten ihre Ausbildung anerkennen zu lassen. Der Deutsche Bundestag hat das Gesetz mit den Stimmen von CDU/CSU und FDP beschlossen. In den Gesundheitsberufen soll nach Empfehlung des Bundesrats eine Kenntnisprüfung die Gleichwertigkeit der Berufsqualifikation sicherstellen. Das Verfahren der Defizitfeststellung, besonders in den Gesundheitsberufen, ist in vielen Fällen umständlich bis unmöglich, insbesondere wenn die politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse im Herkunftsland unübersichtlich sind. Antragstellerinnen und Antragstellern soll hier ein Wahlrecht zwischen der individuellen Defizitprüfung oder einer standardisierten Kenntnisprüfung eingeräumt werden. War die Zulassung zu bestimmten Berufen bislang an die deutsche oder EU-Staatsangehörigkeit gebunden, so kann jetzt auch ein Nicht-EU-Arzt eine Approbation erhalten, sofern er die fachlichen Voraussetzungen erfüllt. Dies war bisher selbst dann unmöglich, wenn er in Deutschland studiert hatte.

Reaktion der Bundeszahnärztekammer

Zum Patientenschutz soll das Anerkennungsverfahren bei den Heilberufen sicherstellen, dass die verlässlichen Ausbildungs- und Qualitätsstandards nicht unterlaufen werden. Das Ziel des Gesetzes, einen allgemeinen Anspruch auf die Bewertung ausländischer Berufsqualifikationen nach einheitlichen Maßstäben zu schaffen, wird von der Bundeszahnärztekammer im Grundsatz unterstützt. Die Bundeszahnärztekammer hatte allerdings die Forderung, den zahnärztlichen Bereich aus dem Gesetzesvorhaben auszuklammern, nicht durchsetzen können, obwohl bei Zahnärzten anders als bei den Ärzten kein Fachkräftemangel herrscht, dem durch die leichtere Anerkennung von Qualifikationen abgeholfen werden müsste. Zudem kritisiert sie, dass Sprachkenntnisse nicht geprüft werden müssen.

Brüssel: EU-Berufsqualifikationsrichtlinie in der Kritik

Der deutsche Gesetzesentwurf ist nicht zu verwechseln mit der EU-Berufsanerkennungsrichtlinie RL 2005/36/EG, die für die Mitgliedsstaaten gilt. Andererseits genießen so anerkannte Berufsangehörige aus Drittstaaten dann möglicherweise die gleichen Rechte in den anderen Mitgliedsstaaten. Wachsamkeit zum Patientenschutz ist daher dringend geboten. Europaweit wurde zwischen 2007 und 2010 ca. 6.600 Zahnärzten die automatische Anerkennung ihrer Abschlüsse auf Grundlage der Richtlinie 2005/36/EG zugebilligt. Bereits eingangs des 6. Europatags der Bundeszahnärztekammer am 7. September 2011 in Brüssel hatte der Präsident der Bundeszahnärztekammer, Dr. Peter Engel, folgende Punkte hervorgehoben:

  • die Einführung Europäischer Berufsausweise
  • die Vereinfachung der Anerkennungsverfahren
  • die Einführung eines europaweiten Vorwarnmechanismus bei Berufsverfehlungen
  • europäische Vorgaben für die berufliche Fort- und Weiterbildung
  • die Modernisierung der Ausbildungsinhalte
  • den Nachweis von Sprachkenntnissen
  • den Umgang mit Qualifikationen aus Drittstaaten

Stand der Diskussion zur neuen Richtlinie

Bei einer öffentlichen Konferenz zur Modernisierung der Berufsqualifikationsrichtlinie am 7.11.2011 bei der EU in Brüssel gab es eine Diskussionsrunde speziell zu den Auswirkungen der Richtlinie auf den Gesundheitsbereich. Schnell wurde deutlich, dass diese ernsthafte Mängel aufweist. Dr. Wolfgang Doneus, der Präsident des Council of European Dentists, brachte dabei die Kritik der Zahnärzte vor. Prof. Dr. Winfried Harzer, Dresden, Präsident der Association for Dental Education in Europe (ADEE), kritisierte die EUHarmonisierungsbestrebungen in der zahnärztlichen Ausbildung. In der Zahnheilkunde führe der Bachelor nicht zur Berufsfertigkeit. Mindestvoraussetzung für die zahnärztliche Approbation solle in Übereinstimmung mit der Direktive ein fünfjähriges Studium bleiben. Auch die deutlichen Unterschiede zwischen den Ausbildungen der verschiedenen EU-Staaten kamen zur Sprache. Ein kurz zuvor erschienener kritischer Bericht des britischen Oberhauses titelte „Safety First“ und setzte sich umfassend mit Bedenken hinsichtlich der Richtlinie auseinander, die von Baroness Young vorgetragen wurden.

Ein wichtiger Punkt war der von der EU-Kommission vorgeschlagene Heilberufsausweis. Ein solcher ist in vielen Kammerbezirken Deutschlands für Ärzte und Zahnärzte bereits jetzt verfügbar und könnte EU-Vorbildcharakter haben. Auf europäischer Ebene ist seine Funktionalität jedoch noch unscharf definiert. Für diesen Ausweis wird die Anbindung an das Binnenmarkt- Informationssystem (IMI) im Green Paper der Kommission vom 22. Juni 2011 angedacht.

Was ist das IMI?

Die Europäische Kommission hat das Binnenmarkt-Informationssystem (IMI) entwickelt, um die Verwaltungen der Mitgliedstaaten bei der Zusammenarbeit zu unterstützen. Dabei handelt es sich um eine sichere Online-Anwendung, die es nationalen, regionalen und lokalen Behörden ermöglicht, schnell und einfach mit Verwaltungen im Ausland zu kommunizieren. Das IMI ist ohne zusätzliche Software über das Internet zugänglich. Derzeit deckt es bereits die Richtlinie „Anerkennung von Berufsqualifikationen“ (2005/36) ab. Ginge es nach dem britischen Vorschlag, müssten für die Gesundheitsberufe zuständige Einrichtungen, wie etwa die Kammern in Deutschland oder der britische General Dental Council, Informationen untereinander über das IMI abwickeln.

Verbote und Einschränkungen EU-weit kontrollieren

Das IMI könnte als Teil eines Alertsystems fungieren, indem dort Informationen über Verfehlungen oder berufsrechtliche Maßnahmen ausgetauscht werden. Damit soll verhindert werden, dass Ungeeignete oder z. B. mit Berufsausübungsverbot, einer Ausübungsbeschränkung oder mit Approbationsentzug belegte Mediziner unter Berufung auf die Richtlinie Beschränkungen oder Verbote umgehen.

Die geltende Richtlinie enthält bereits eine Verpflichtung zum Informationsaustausch unter den zuständigen Einrichtungen. Nach Angaben der EUKommission stünde dies nicht im Widerspruch zu geltenden EU-Datenschutzbestimmungen. Andererseits interpretieren Länder wie Ungarn und Polen, aber auch Deutschland den Datenschutz in diesem Bereich viel enger als nach EU-Rahmenrichtlinien möglich. Sollte allerdings die überarbeitete Richtlinie zum proaktiven Informationsaustausch über berufliche Verfehlungen verpflichten, müssten nationale Datenschutzbestimmungen als nachrangig zurücktreten, wenn das öffentliche Interesse der Patientensicherheit überwiegt. Die Informationen sind aber nur den zuständigen Einrichtungen als Handlungsgrundlage zugänglich und nicht der Allgemeinheit.

Ein Problem in diesem Zusammenhang ist der Zeitpunkt der gegenseitigen Benachrichtigung, da sich berufsrechtliche Verfahren in beinahe allen Mitgliedsstaaten lange hinziehen können. Auch ist der Ausgang stets offen und Anschuldigungen könnten sich als grundlos oder geringfügig erweisen. Andererseits bieten sich hier Schlupflöcher für Übeltäter an. Ein Lösungsvorschlag zur Beseitigung des Dilemmas sieht vor, nur sicher festgestellte Tatbestände und damit verbundene Vorwürfe zu übermitteln. Adäquate Maßnahmen sollten unter Berücksichtigung der Interessen der Beschuldigten mit einer Priorität für den Patientenschutz erfolgen.

Erschwerend kommt hinzu, dass es ganz unterschiedliche Strukturen in den Mitgliedsstaaten gibt, welche die Berufsausübung regulieren. Im föderalen Deutschland sind es beispielsweise die verschiedenen Kammern, in anderen Ländern kann es ein Berufsverband oder eine Gewerkschaft sein. Interessenkonflikte sind hier nicht auszuschließen, wenn es um Sanktionen geht. Zum Teil fehlt es überhaupt an gegenseitigen Kenntnissen über die organisatorischen Strukturen in anderen Mitgliedsstaaten und deren Zuständigkeiten. Eine strikte Trennung zwischen repräsentativen und regulatorischen Institutionen würde hier auf gemeinschaftlicher Ebene weiterhelfen.

Prüfung der Sprachkompetenz soll neu geregelt werden

Der Artikel 53 der Richtlinie stand ebenfalls in der Kritik, auch von deutscher Seite. Er regelt die Sprachanforderungen nach Meinung der Kritiker nur unzulänglich und lässt die Bedeutung der Kommunikationsfähigkeit in den Heilberufen außer Acht. Gegenwärtig ist nur eine angemessene Überprüfung der Sprachkenntnisse erlaubt. Dies schließt eine systematische Sprachprüfung aus. So genügt etwa die Bescheinigung eines Goethe- Instituts im Heimatland über eine dort abgelegte Sprachprüfung, aber auch der Nachweis einer früheren Berufstätigkeit im Gastland. Da die Überprüfung der Sprachkenntnisse vom Anerkennungsverfahren abgekoppelt und erst nach dessen Abschluss möglich ist, können mangelhafte Sprachkenntnisse nicht als Begründung für eine Ablehnung dienen. Selbst der Vorschlag der Kommission, für Heilberufler mit Patientenkontakt eine strengere Regelung einzuführen, wurde kritisiert. Auch ist strittig, ob die zuständige Institution (z. B. die Kammer) allein die Sprachüberprüfung in der Hand haben darf, da derzeit auch z. B. Arbeitgeber, wie beispielsweise Kliniken, dazu berechtigt sind. Viele Maßnahmen sind ohnehin nur erlaubt, wenn sie für alle Berufsangehörigen gelten, nicht nur für Ausländer.

Gefordert wird von den Vertretern etlicher EU-Standesorganisationen aus Gründen des Patientenschutzes eine kurzfristige, dringliche Repositionierung in Richtung eines Sprachtests im Einzelfall bei der zuständigen Anerkennungsinstitution. Unter Berücksichtigung der Angemessenheit und im Einzelfall besteht so auch nicht die Gefahr, mangelnde Sprachkenntnisse zum Zweck des Protektionismus zu missbrauchen. Nicht nur für Heilberufler mit direktem Patientenkontakt soll Sprachkompetenz vorausgesetzt werden. Es muss eine Balance zwischen Mobilitätserleichterungen und Patientensicherheit gefunden werden.

Automatische Anerkennung problematisch

Der Vorschlag einer Teilanerkennungsregelung für Heilberufe stieß auf erheblichen Widerstand. Dabei würde es einem Antragsteller gestattet, mit der in seinem Ursprungsland erworbenen Qualifikation auch in anderen Mitgliedsländern eingeschränkt zu praktizieren (Teilanerkennung). Erfolgreiche Anpassungsmaßnahmen oder Nachprüfung innerhalb einer Frist sind damit zwingend verbunden. Kompetenzüberschreitungen wären dann aber kaum kontrollierbar. Ein Urteil des EU-Gerichtshofs von 2006 hatte diese Möglichkeit eingeräumt, sofern nicht überwiegende öffentliche Interessen dagegensprechen. Beispielsweise behandeln Hausärzte in manchen Ländern keine Kinder und dürften diese dann trotz mangelnder Erfahrung in einem anderen EU-Staat behandeln. Auch in der Zahnmedizin gibt es einschränkende Qualifikationen in den unterschiedlichen Ländern. Die geltende Richtlinie kann nicht verhindern, dass jemand nur aufgrund einer einmal erworbenen Qualifikation eine automatische Anerkennung erhält. Es genügt der Nachweis der Ausbildung zum jeweiligen Beruf, gleich wie lange diese zurückliegt. Um dies zu ändern, kam eine systematische Revalidation der Befähigung zur Sprache, der sich Heilberufsangehörige alle paar Jahre unterziehen müssten, um ihre Befähigung nicht automatisch zu verlieren. In Großbritannien wurde dies für Ärzte und Zahnärzte bereits auf den Weg gebracht. Allerdings sind die Aussichten auf eine EU-weite Durchsetzung gering.

Mehr Weiterbildung

Eng damit verknüpft ist die Forderung nach einer kontinuierlichen praktischen und theoretischen Weiterbildung, die in der geltenden Richtlinie fehlt und im Green Paper kaum thematisiert wird. Dies könnte als Ergänzung des Artikels 22 der Richtlinie geschehen, der den Mitgliedsstaaten überlässt, wie sie damit umgehen. Nur acht Mitgliedsstaaten haben für Zahnärzte bisher eine kontinuierliche Weiterbildungsverpflichtung etabliert. Allerdings sind die Meinungen geteilt, ob es für die Fortbildungsinhalte europäische Standards geben sollte oder die Mitgliedsstaaten hier freie Hand haben sollten.

Intensiv diskutiert wurde auch, wie man Qualifikationen überhaupt vergleichen kann. Ist es sinnvoll, den Input als Maßstab heranzuziehen, also die Länge und Dauer einer Ausbildung? Oder den Output, also die erworbene Qualifikation – allerdings verbunden mit einer Mindestdauer der Ausbildung?

Am 19. Dez. 2011 hat die Europäische Kommission in Brüssel ihren Vorschlag für die Modernisierung der Richtlinie zur Anerkennung von Berufsqualifikationen veröffentlicht. Geht man von einer Beschlusslage in 2013 aus, so ist nicht vor 2017 mit einer Umsetzung in nationales Recht zu rechnen.

Näheres zum Autor des Fachbeitrages: Carlheinz Swaczyna

Bilder soweit nicht anders deklariert: Carlheinz Swaczyna